為理性且留一線

來論

法是善良公正的技藝

從事法律工作的人無不以善良公正為目標，但是，法律制度乃人之創造，社會不同利益商談妥協的結果，不可能一經制定即完美無瑕。

眾所周知，制定新《土地法》之緣起，乃2006年發生的驚天弊案。在廉政公署報告的基礎上，立法會遂成立專責小組，探討《土地法》與公共批給制度應如何完善，政府有關部門亦展開修訂原有《土地法》的準備工作。修訂一部涉及社會重大利益且在一定程度上顛覆有關部門行政文化的法律需要巨大的勇氣與擔當，而在當時的情況下，也屬勢在必行。於是澳門特別行政區的新《土地法》制訂工作，從2008年開始立法諮詢，於2012年向立法會提交法案（最大改動是批給程序的透明化），並於2013年通過，然後規定新法於2014 年3 月始生效實施。

初心乃善

由此可見新《土地法》的立法原意是善良的，其所設定的價值目標，也屬於對症下藥；從諮詢起到制定實施花了五年時間，也不可謂不用心；在涉及之利益如此重大，爭議如此激烈下獲得通過，政府與社會各方的商談不可謂不充分；而制定後尚預留中半年時間才實施，也體現了行政與立法者對過度問題有所共識。

假如在過度期內處理好歷史上遺留下來的土地，則新《土地法》在面對將來土地的批給管理等各個環節都將會展現出其制度優勢。

然而，法律僅僅是社會生活的其中一個環節；而且這個環節不會獨自運作，而是與其他環節環環相扣。這裡所謂環節包括政治、經濟、社會氣氛、政策與法律的執行者、最終評價者的理解等。

根據公開的資料顯示，新《土地法》制定以後，政府仍然不斷與土地承批人談判，研究土地可否歸責，研究路環原居民的祖傳房屋如何處置等等；另一方面，立法會的專責小組（成員為代表不同社會意見的政治人物）也明顯表達了希望以適當的方式公平地劃定已批出土地那些應被收回，那些應讓其盡快發展。及後，直到2015年，廉政公署出具的報告也區分了那些土地應歸責，那些不歸責。

由此可見，社會整體也像古代法彥所描述一樣，總是朝善良公正的方向思考。

使命未完

然而，由於歷史包袱沉重，土地利益巨大，不同立場的人處事的優先順序並不一致，矛盾開始激化。各方的言詞也開始轉趨激烈，分岐反而愈來愈大。然而，經驗告訴我們，在社會商談中，激烈言詞無助於達成社會共識；耐心與冷靜的表達才有可能促成理性的解決方案。

可是，隨著政治變遷，政府的多個部門都經歷了人員更迭，其中更包括土地主管部門的高層人員。於是，新《土地法》所規定的過度期轉眼消逝，而有關部門原本打算在新舊《土地法》過度期間處理妥當的已批給土地問題卻未能按原計劃實現。當新《土地法》生效期一到，擺在這些未獲處理土地面前的就儼然是一條毫無空間，不問過錯的規定。

這就是坊間一直議論的新《土地法》是否要理會歸責問題的由來；也是法律漏洞被不斷放大的原因。

法治的前提是，制定法律必須以善（基本的社會道德價值）為始；立法者不可能一開始就宣稱要制定一條充滿漏洞的法。漏洞的產生，既可以是立法時對社會狀況評估不準確，也可能是立法後的社會狀況發生變遷，更可能是法規在語言表達上有不清晰之處。

但是，理性的做法是在發現漏洞時盡力修補之，避免更大的爭議、傷害、甚至價值扭曲發生。早日對法律漏洞進行填補，就是為法的理性留一線。這是法律人的使命，也是社會的使命。

新《土地法》的漏洞問題已經有不少公開言論作過分析，其中不少乏精闢之見；至於如何填補，自有古今先例可遁，也不妨另作探討。

唐曉晴 法學博士