中國對螞蟻集團的 監管戰爭
18/03/2021
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中國對螞蟻集團的 監管戰爭
中國對螞蟻集團的 監管戰爭

去年10月,阿里巴巴創始人馬雲在第二屆外灘金融峰會上批評指出中國金融監管之弊,該演講一石激起千層浪,引發民眾激烈討論。隨後,一場鋪天蓋地的監管風暴襲來,令中國的線上金融及消費業為之一「震」。阿里旗下的金融科技巨頭螞蟻集團首當其沖,其首次公開募股(IPO)計劃在距正式發行僅剩兩天時被上交所緊急叫停,此後,中國一眾科技巨頭也相繼經受了監管機構的雷霆手段。然而,馬雲的演講對這場監管風暴充其量僅有推波助瀾之效,中國的官僚政治體制的運作邏輯才是從根本上阻斷螞蟻集團上市之路的核心原因。

正如我在自己的新書中所言,在中國的官僚體系之中,權力分散於各中央部委及各級地方政府;而一個部門對某行業的監管態度及監管策略,往往取決於該部門自身的功能定位和發展目標。

長期以來,中國都採用「一行三會」的組織架構對其金融業實施監管。其中,中國人民銀行(央行)負責制定貨幣政策及宏觀審慎監管政策,而銀監會、保監會與證監會則負責監管其各自職能所轄行業。但是,「一行三會」之間存在職能重疊、缺乏協同等組織架構性問題,使得一些非金融企業得以進行監管套利,典型的例子如牽涉安邦保險集團及明天集團的數起金融醜聞所引發的市場動盪。

在這些金融醜聞曝光後,中國政府為打破監管失靈之僵局,對其組織架構進行了大刀闊斧的改革。在2017年召開的中共十九大會議上,「防控金融風險」被列為經濟工作重中之重,「高質量」而非「高速」增長成為中國新時期經濟發展的指導方針。同時,國務院成立了由副總理劉鶴領導的金融穩定與發展委員會,負責對金融業實施全面監管,這一「超級監管機構」將對鉆傳統監管空子的金融活動進行重點管控。

2018年,中國政府又進行了大規模的機構整改,銀監會與保監會合並成為「中國銀行保險監督管理委員會」(銀保監會),由此,二者所持的金融監管權力轉歸銀保監會統攝;同時,銀保監會的立法職能轉交央行履行。至此,央行在維護金融穩定工作中的領導地位被進一步鞏固下來。

此外,銀保監會主席郭樹清被任命為央行黨委書記,這一人事安排被廣泛解讀為中央為推動兩大銀行業監管機構有序協作至關重要的一步棋。可見,針對非金融企業的監管早在2018年就開始逐步收緊。

螞蟻集團正是重點監管目標之一。自成立伊始,螞蟻集團一直將其定位為一家互聯網科技公司,通過具有龐大用戶量的移動支付軟件「支付寶」為其用戶提供廣泛的金融服務。但是,由於螞蟻集團提供的許多金融服務都難以被歸入既有金融法規的管轄範圍,中國的監管機構被置於前所未有的難題之中。

同時螞蟻集團的指數級增長和其迅速擴張的新業務也讓監管機構高度警惕。調整銀行存款準備金率是央行最重要的貨幣政策工具之一,但由於螞蟻集團不是銀行,故不必達到央行關於銀行存款準備金率的要求。

當螞蟻集團在申請IPO時闡釋其借貸業務的規模及風險模型,這進一步披露的信息令監管者更感焦慮。然而螞蟻集團新股受到了投資者的瘋狂追捧。集團股票的超高額申購以及作為一家科技企業而非銀行所獲得的巨大估值溢價都引起了監管機構對泡沫的擔憂。

盡管螞蟻集團借貸業務的逾期欠款率還處在較低水平,該集團過短的發展歷史(僅六年)和龐大的運營規模仍有可能引發難以預料的危機:用央行的話來說,螞蟻集團的既有狀況可能導致系統性金融風險。作為「最終貸款人」,央行習慣於規避風險;如果螞蟻集團的業務難以為繼,央行將無可避免地被捲入其中,勞心勞力地拉其逃出風暴。

相較於央行而言,其他中國金融監管機構的風險承受能力則可能完全不同。據悉,螞蟻集團的IPO申請僅耗時兩個月即獲證監會批準,這與其他公司通常面臨的長達七個月(或更久)的審批周期相比,堪稱駛入了特快通道。究其原因,是證監會在當時中美關系不斷惡化的環境下,為提振各界對中國證券市場的信心而做出的變通之舉。當初,螞蟻集團之所以同時在上海和香港上市,一方面是為了吸引更多的中國科技企業在國內上市,另一方面也是為了應對美國將中國企業從其證交所退市的威脅。

但是,央行卻有其他重要的考量。肩負著維護金融穩定的使命,央行自始至終都是一名堅定的監管者,而馬雲的演講恰好為央行強勢整治螞蟻集團提供了良好的契機。他對中國金融監管的尖銳批評直接激怒了許多此前曾在同一監管問題上發表過相反意見的高級官員。

這些官員很快就在公開場合表達了他們對馬雲及螞蟻集團的不滿。在馬雲發表演講的數天後,央行下屬的《金融時報》連續刊發三篇評論文章,劍指螞蟻集團的商業模式之弊。

一旦手握重權的央行對螞蟻集團公開叫板,曾經支持過螞蟻集團的官員們紛紛陷入了沈默,其他權力部門也紛紛站隊央行。例如中國的反壟斷部門一直都躍躍欲試想要監管中國大型科技企業以擴大其政策領域,但由於不確定應該把創新還是監管放在第一位,所以一直采取寬松態度,而最高領導層對馬雲言論的負面反應則為當局對阿里巴巴等科技巨頭采取行動開了綠燈。

螞蟻科技集團在短短幾年間飛速崛起為一家互聯網金融巨頭,這不僅反映出中國金融監管的滯後性,也體現出螞蟻集團對監管規則變化的強大適應能力。 「我們總是要比監管者先行一步——我們必須這樣做」馬雲曾在2017年說過,「否則我們將無路可走。」只不過,看來監管機構這一回似乎終於迎頭趕上了。

Angela Huyue Zhang

香港大學中國法研究中心主任及副教授,著有《Chinese Antitrust Exceptionalism:How the Rise of China Challenges Global Regulation》一書。

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