法治公義下的政府一體
法是因為正當的事物而獲得其法的特性，所以法為善法、法為正法。
在國家實現全面管治、特區實行高度自治的制度設計下，行政、立法與司法乃一體多面，既有監督制衡之義，也有同心協力實現公平正義之責。
同屬公共領域的行政、立法與司法機關之中，以行政機關直接與公眾接觸最多，且經常需要主動作出行為；行政當局作出行為均以公權為名，以法律為據，故云依法行政。對於行政當局普遍的一般行為，自有適用於各個部門的行政法規（在澳門主要為行政程序法典）；但對於個別部門履行特別職能所作之行為及其相應後果，則一般由特別立法規定。《土地法》就屬於後一種情況。
由多名議員組成的「海一居關注組」早前與行政法務司司長陳海帆會面，商討「海一居」處理方案。 （資料圖片）
立法者制定特別法規時，必須考慮其與一般制度的協調，否則就會出現矛盾和衝突。更重要的是，一般制度中經常會昭示一些源自更高規範體系的原則，而這些原則是立法者（指在日常立法活動中的抽象立法者）也不容違反的。但人無完人，法無完法，任何法律要取得好的效果都取決於執行，而執行則取決於人。立法者在制定一部新法律時，一般需要思考其將來執行情況，而在澳門特別行政區的制度中，為使制定的法律更具操作性，法案的提案人大多數是相關職能部門；而且作為提案人的職能部門會一直參與整個立法過程。所以，在參與立法過程中，相關行政部門自然也會制定及調整其實施計劃，立法者當然也要考慮實施的可行性。這一連串活動是在交往中進行的，而交往行為必須建立在一定的互信基礎上。這就是所謂的行政與立法互信。
新《土地法》是一部對行政機關各環節要求極高的法律。城市規劃的制定、土地的競投、個別土地施工的不同設計圖則的審批、消防、環保、市政、文物保護、交通等各個環節對城市建設與土地發展利用的影響，再加上土地承批人對經濟環境的判斷，法治公義下的政府一體形成了一個環環相扣的複雜系統。最理想的情況是，這個系統的每一步運作與由此產生的變化均以最精密的邏輯劃成樹狀圖，並以最準確的文字規則表達；但是在現實中，這樣的例子非常罕有。在一般情況下，要讓這個系統順利地運轉，需要一個高效的、受良好制度制衡的成熟行政體系，而各國經驗表明，這種高效又受制衡的行政體系建基於長年累月的良好組織文化。
在這種高效的行政體系未能確立之前，一般的做法是堅守若干原則，較寬鬆地讓行政機器運轉下去，讓社會生活不致於停頓。當然，這種寬鬆的制度有可能讓若干據位人享有較大的裁量權，而且容易誘發權力尋租。
看似簡單的一部特別行政法規，實質造成的是重大社會制度變遷，而這一變遷的成敗取決於多重因素的協調。其重中之重是一種高效制衡的行政文化究竟要多久才能形成；在未形成之前，社會又該如何應對。
在新《土地法》實施後，有人質疑新法為甚麼要定一個二十五年的死限，讓一切變得沒有空間。實際上，土地批租期二十五年的規定並不是新《土地法》創造，而是原《土地法》即有的規定。
土地立法事件上的行政與立法公義
已有大量評論察覺到，矛盾並不直接源自二十五年批租期本身，而是整個制度設計。在原有制度中，行政當局的最高負責人（回歸之前的澳督與回歸之後的行政長官）享有行政裁量權，讓二十五年到期的土地通過重新批給而繼續由承批人利用；所以從整個制度來看，無論在那一個階段，都有可能評價當事人是否可以歸責以及歸責的後果。
從立法過程看，新法企圖弱化當局的裁量權是不爭事實，也是當時民意所趨，故新《土地法》的最終規定使行政當局的裁量權弱化確實是社會共識的反映。當然，一如上述，這樣一套新制度的運行必須有一個高效制衡的行政團隊為支撑，而這樣一種組織文化如果尚未形成，參與制度設計的人應該有計劃地藉新法的東風一步一腳印地推動這種文化的形成。市場上的新參與者當然也有義務認識新的遊戲規則，以之為準繩判斷是否進入市場。
上述一切都似乎順理成章，而即便高效的組織文化建設不如預期，新的參與者也只能接受遊戲規則內的政治行險；原因很簡單，規則（包括風險）擺在眼前，新參與者有自由選擇進入或不進入（當然，規則體系的可預期性愈高，愈有可能讓市場有序活躍）。
問題僅僅在於，新法制定之後，已經批出但尚未利用的土地如何過度。處理已批給土地的過渡毋須訴諸無節制的裁量權，因為即使在原《土地法》的設計上，裁量權也不應是毫無節制的，而是受到更高規範體系所昭示的價值所約束的。假如過去這種約束機制未受到足夠重視，在新《土地法》的過度期間的主事者肯定需要重視；經過社會的反覆討論，處理新《土地法》過度期已批土地的核心在於以是否可以歸責為原則。
一種更為極端的看法認為，難道立法者（抽象意義上的）不可以直接以立法收回已批出土地為原意嗎？
從抽象理論上看，答案是不可能；因為這樣的法直接違反了更高規範體系所昭示的原則與價值設定，並因此而喪失其作為法的特性。
土地與相關事件的司法公義
從新《土地法》制定後行政立法各方的大量行為判斷，似乎並沒有人認為新《土地法》直接以收回已批出之土地為目標。
從現代社會構建倫理上看，行政與立法皆不宜訴諸簡樸的所羅門式或包龍圖式獨斷。
從個案的角度看，社會矛盾解決的最終手段是訴諸法院。當案件訴諸法院（尤其是訴至上訴法院）並獲得判決時，法院的意見會形成改善及修改法律的動力。在澳門的體制下，當行政部門發現法院有這類判決後，應主動調整法律。當然，一些個案所涉及的法條有時在表達上並不清晰；又或者個別法條與整個體系的關係需要深層次的觀察才顯現；更甚者，規則與規則之間，規則與原則之間都有可能存在衝突與矛盾。這類案件屬於疑難案件，其真正法理與合理解決方案需要稱職的法官以高度的智慧與公義的心，理性分析方可獲得，並需要有良好的語言表達能力方能客觀宣示。
在《土地法》生效以來的相關案件判決中，中級法院與終審法院的多份判決均已指明了矛盾之所在，為立法提案指出了方向。
路環原居民房屋問題，都是在法為善法的前提下這一立場出發。（資料圖片）
矛盾的處理方向
儘管在新《土地法》生效之後爭議較大，對其如何執行也有不同理解。當矛盾出現時，假若不及時加以處理，則可能會產生以下局面：立法者以善始，執法者依法行，而最後卻得出一個善法害民的悖論。
這樣的事情如果不是偶然而是大範圍發生的話，依法行政與依法裁判都無法顯得當然地正當，則最終受傷害的只會是法治本身。
在法為善法的前提下，積極的意見一般指向兩個方向：其一，確信新《土地法》的內核蘊含了歸責原則，於是通過體系解釋可挖掘出這一原則，從而指導具體操作的方向；仍屬於法的解釋方向。新《土地法》制定後，政府仍作出報告判別歸責問題。路環原居民房屋的問題，立法會專責小組討論承批人還是政府有過錯問題，廉政公署報告中提到的歸責問題都是從這一立場出發的。其二，是認為新法確有缺漏，從而試圖將時效制度類推於失效制度，或以其他法理論證失效制度可延期等，均屬於這一立場。
在各種意見中，唯一不可接受的是以下方向：法非善法的方向，非善亦法的方向。
唐曉晴 法學博士
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