珍妮特.耶倫 的新金融多邊主義
15/03/2021
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珍妮特.耶倫 的新金融多邊主義
珍妮特.耶倫 的新金融多邊主義

發自倫敦—國際貨幣基金組織和世界銀行已經在以各種一年前想都不敢想的方式行動起來。在美國前總統特朗普治下,作為這兩個機構主要股東且擁有否決權的美國(除了偶爾滋擾一下之外)在塑造兩者政策方面幾乎無所作為。而如今美國正牽頭協調它們的角色以協助窮國應對新冠危機。

帶頭實施這一做法的是美國財政部長珍妮特•耶倫。在上個月寫給G20集團財政部長的一封信中,耶倫指出沒有任何一個國家可以在這場疫情造成的「健康和經濟雙重危機」中獨自「宣布獲勝」,並補充說「這是一個為行動和多邊主義而生的時刻。」

耶倫這封信可能並不像國際貨幣基金組織總裁克里斯塔利娜•格奧爾基耶娃(Kristalina Georgieva)所鼓吹的那樣標志著一個新「布雷頓森林時刻」的發端,但確實標志著對特朗普魯莽失職行徑的快樂告別,同時也確實嘗試去實施曾遭特朗普政府反對的真正行動:補強基金組織和世界銀行的工具箱,包括基金組織的優惠貸款機制,以及對其儲備資產(特別提款權)實施新的分配以增加低收入國家的流動性。

這些低收入國家當然是需要幫助的,尤其是因為新冠危機導致它們的大量債務償付嚴重惡化。當然G20集團也已經制定了一個雙管齊下的辦法來幫助重債國。首先,它正在通過「暫緩最貧困國家債務償付倡議」提供臨時債務減免——有效期到今年6月,而且可能會延長;其二,它計劃通過《緩債倡議後續債務處理共同框架》來改善債務的可持續性。

但這種支持需要被進一步擴大。所幸美國如今放棄了對新特別提款權分配的抵制,G20集團也已經同意讓國際貨幣基金組織制定一個特別提款權分配方案。

特別提款權的價值基於一籃子貨幣(美元、歐羅、日圓、人民幣和英鎊)。雖然它並不具備貨幣的功能,但可以被兌換成可以自由使用的貨幣。

但特別提款權本身並不是為幫助低收入國家而設計的,相反它的目的是(在美元還能直接兌換成黃金的時候)補充國際貨幣基金組織成員國的官方儲備和解決流動性問題。

因此每個國家在某次分配中獲得的特別提款權份額將由其基金組織配額決定。在這一制度下G20集團國家將獲得68%的特別提款權分配,其中美英和幾個最大的歐盟經濟體將獲得高達48%的配額,而貧窮國家只能獲得3.2%的配額。

換句話說,特別提款權往往會被分派給那些最不需要它的國家,而低收入國家則更有可能將其獲得的特別提款權兌換成可自由使用的貨幣。

有鑒於此,耶倫已經暗示願意考慮潛在的解決方案。例如G20集團國家可以將它們不需要的特別提款權用於支持低收入國家經濟覆蘇,而這也可以為建立一些基於特別提款權的基金開辟道路。

但正如目前擔任G20集團輪值主席國的意大利所主張的那樣,就算在現行分配制度下,分配基金組織當前100%可調用配額的特別提款權也能為那些最貧困國家帶來約152億特別提款權,這比國際貨幣基金組織通過減貧與增長信托基金提供的年平均優惠貸款額(12.5億特別提款權)還要多。

此外特別提款權不會附加任何條件,因此耶倫動用特別提款權的主張實際上是承認了靈活無條件的流動性——而非優惠貸款——才是最終的安全網。同時她還強調了健全治理和建立共享參數的必要性,從而加強了特別提款權交易所具備的透明度和問責制。

這會使我們將目光轉向一個長期被刻意忽視的重大問題:各國將如何使用特別提款權?是否應該允許它們將其用於償還雙邊債務等行為?在這種情況下這種多邊資金最終可能會使中國這類雙邊債權人受益——耶倫的前任史蒂文.姆努欽(Steven Mnuchin)曾就此發出過警告。

要回答這些問題就需要作出更大範圍的努力去堵塞當前多邊金融體系中存在的大量漏洞——這些漏洞往往會逼得那些有財務需求的國家無法去選擇一些良好的財務選項。為此低收入國家往往不得不轉而求助於負擔沈重的雙邊貸款,並受制於私人債權人和中國國有銀行這類混合實體。這造成了不同類型債務和不同類型債權人之間的嚴重不對稱狀況。

如果要解決這些問題就必須向有需要的國家提供多邊金融工具。此外G20集團必須采取更有力的行動去改善債務可持續性,協調國際行動,並在雙邊債權人(尤其是中國)和低收入債務人之間促成公平的借款交易。

好消息是強調治理、靈活性和可用性的耶倫似乎認識到了國際金融架構的缺陷。我們也希望她能繼續帶領大家邁向解決這些問題的新金融多邊主義之路。

帕奧拉.蘇巴奇

倫敦瑪麗女王大學國際政策研究所國際經濟學教授,他的最新著作是《免費資金的代價》。

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