基礎設施支出的挑戰
23/12/2020
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基礎設施支出的挑戰

肯尼斯.羅格夫

國際貨幣基金組織前首席經濟學家,哈佛大學經濟及公共政策學教授。

Copyright:Project Syndicate, 2020.

www.project-syndicate.org

發自劍橋——有關更有效抗新冠病毒療法和疫苗的振奮消息,正在不斷地助長人們的謹慎樂觀情緒,使人們覺得(至少)富裕國家可以在明(2021)年底之前控制新冠肺炎疫情。但就目前而言,隨著殘酷的第二波感染潮席捲全球,廣泛而有力的救濟措施仍至關重要。各國政府也應當允許公共債務進一步增加,以減輕災難帶來的影響,即使存在長期成本也在所不惜。那麼發達經濟體在疫情之前就已經相當微弱的新增長將來自何處?

各個學派的宏觀經濟學家均普遍認為,在嚴重衰退之後應安排生產性基礎設施支出。我也早已分享過這一觀點——至少對那些真正富有成效的項目而言。然而發達經濟體的基礎設施支出在過去幾十年來,一直處於間歇性下降狀態(中國處於一個截然不同的發展階段,當然那就是另外一回事了)。例如美國在2017年在交通和水利基礎設施上僅花費了GDP的2.3%(4,410億美元),比1950年代中期以來的任何年份都要低。

拜登承諾將優先投資基礎設施

但這種不願投資於基礎設施的時代似乎即將走向終結。美國候任總統拜登已經承諾會將相關投資作為優先事項,並將重點放在可持續發展和應對氣候變化上。歐盟提議的1.8萬億歐元(折合2.2萬億美元)刺激計劃——其中包含了1.074萬億歐元的新一輪7年預算和7,500億歐元的「下一代歐盟」復甦基金——當中就涵蓋了很大一塊基礎設施內容,尤其是針對那些經濟較弱的南部成員國。而英國財政大臣里希.蘇納克(Rishi Sunak)則提出了一項雄心勃勃的1,000億英鎊(折合1,330億美元)基礎設施計劃,包括建立一個新的國家基礎設施銀行。

鑑於許多國家的基礎設施正日益破敗且借貸成本處於歷史低位,這一切似乎都大有可為。然而在2008年金融危機之後,雖然宏觀經濟學家們普遍認為基礎設施支出尤為有效,但相關經驗教訓也告誡人們不應假設本輪投資必定會對長期增長產生重大推動作用;而那些對基礎設施的成本和收益進行具體項目、具體分析的微觀經濟學家則一直都相當謹慎。

基礎設施項目仍有未實現潛力

一方面,正如已故經濟學家、美聯儲委員會前成員愛德華.格拉姆里奇(Edward Gramlich)在1/4個世紀前指出,大多數發達國家早已建成了從州際公路、橋樑到下水道系統的各類高回報基礎設施項目。不過我認為這一論點並不能完全令人信服——因為在這方面似乎依然存在巨大的未實現潛力,比如改善電網效率、提供全民互聯網訪問,使經濟脫碳以及將教育帶入二十一世紀——認為宏觀經濟學家不應該急於將這類投資排除在外。

格拉姆里奇的論點與羅伯特.J.戈登(Robert J. Gordon)的論文有很強的相似性,即在19和20世紀催生了巨大增長的大量生產性新思想自1970年代以來已經逐漸枯竭。而包括公共財政專家瓦萊麗.拉米(Valerie Ramey)在內一些知名宏觀經濟學家則認為美國的公共資本水平顯然並非最優。

維護修繕為基礎設施投資回報最高

無可否認,2017年美國土木工程師學會將美國基礎設施等級評定為D+。但是這種負面評估只是在某種程度上反映了現實,因為更多的問題在於維護和維修投資不足(特別是在橋樑方面),而不是由於沒有在洛杉磯和舊金山之間修建高速鐵路。實際上公共財政專家在很大程度上都認同發達經濟體中基礎設施投資回報率最高的是維護和修繕(這與新興市場經濟體的情況相去甚遠,這些地方的新興中產階級將其收入的很大一部分都花在了交通上)。

在技術可行性和項目必要性之外,阻礙發達經濟體改善基礎設施的最大障礙,或許是任何新項目通常都得面對的各類棘手問題,包括通行權、環境影響以及代表各種利益且對項目心懷不滿的民眾。

不能忽視各利益集團的議價能力

我老家馬薩諸塞州波士頓的「大挖掘」公路項目就是美國歷史上最昂貴的基礎設施項目之一。該項目最初計劃耗資26億美元,但據估算在隨後16年的建設過程中最終耗費了超過150億美元。這個數字不是貪污腐敗的惡果,而是低估了各個利益集團的議價能力——警察群體要求支付大量加班費,受影響的社區要求安裝隔音設備和補償費用,而創造就業的壓力則導致項目人員過剩。

紐約市第二大道地鐵項目的建設也是一個類似但規模較小的案例。在德國,最近啟用的新柏林勃蘭登堡機場比原計劃推遲了九年,而建造費用則是最初估計成本的三倍。

考慮不周基建或增長期成本

所有這些項目可能仍然具有很高的價值,但它們凸顯出的成本超支模式應當改變人們那種低利率時代任何基礎設施項目都必定穩賺不賠的看法。此外,考慮不周的基礎設施投資可能會產生從環境破壞到過度維護需求的各類長期成本。

在當今低利率環境下增加基礎設施支出的理由仍然令人信服,但是需要大量的技術知識去協助比較各個項目並進行更為切實的成本評估。創建英國式的國家基礎設施銀行(這是美國前總統奧巴馬提出的想法)是一種明智的做法。如果做不到這一點的話,近期的基礎設施投資熱潮就很可能淪為一個被錯失的機會。

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